28.08.2009

Monthly Mind September 2009: Deutschland braucht endlich eine Außenpolitik aus einem Guss

Wenn Hillary Clinton für die USA spricht, ist jedes Wort ihres Sprechzettels vorab im Ressortkreis abgestimmt und vom Weißen Haus abgesegnet. Ähnlich klar werden sicherheits-und europapolitische Linien in London – durch das Cabinet Office koordiniert – oder im präsidentiellen System Frankreichs festgelegt.

In Deutschland fragt man demgegenüber besser erst einmal nach, ob es sich um eine abgestimmte Regierungslinie oder "nur" um die Position eines Ressorts handelt. Zwei Beispiele dazu aus jüngerer Zeit:

Im vergangenen Jahr wurde in Berlin – öffentlich und heftig – über die Frage gestritten, ob eine Einladung an Syrien zu einem Berlin-Besuch opportun sei oder nicht. Die ganze Welt konnte an diesem Theaterstück teilhaben, in das sich die USA munter einmischten. Das deutsche Ansehen in der Region hat der Vorgang sicher nicht gefördert.

Der zweite Fall: im Frühjahr 2009 wurde in Berlin die Ernennung eines Afghanistan-Beauftragten bekanntgegeben, der mit dem US-Partner Richard Holbrooke und anderen Afghanistan-Koordinatoren zusammenarbeiten sollte. Die Freude währte nur so lange, bis deutlich wurde, dass diese (Ressort)-Entscheidung mangels Vorabstimmung auf Widerstand im Bundeskanzleramt und anderen Ressorts stieß. Gab es nun einen Afghanistan-Beauftragten der Bundesregierung oder nicht? Wusste die Bundesregierung, was sie wollte?

In Brüssel, in Washington und anderen Hauptstädten hält man solche Vorgänge für typisch deutsch. Über die Unfähigkeit der Berliner Koalitionäre, außen-und sicherheitspolitisch einheitlich aufzutreten bzw. zu entscheiden, wird draußen gerne geschmunzelt: in Brüssel ist diese besondere deutsche Untugend inzwischen sogar als "German Vote" in die europapolitische Fachsprache eingegangen. Tatsache ist , dass unsere Partner die chronische deutsche Entscheidungsschwäche häufig und gerne zum eigenen Vorteil ausnutzen. So werden Mitglieder der Bundesregierung gegeneinander ausgespielt, und so schwächt Deutschland sich gelegentlich selbst bei dem Versuch, Außenpolitik europäisch und international verantwortlich mitzugestalten. Und dabei geht es keineswegs nur um Abstimmungsprobleme zwischen Kanzleramt, Verteidigungsministerium und Auswärtigem Amt – nein, immer mehr Ressorts wirken im sicherheitspolitischen Entscheidungsprozess mit: man denke an die Energiepolitik, an internationale Umweltpolitik, an Entwicklungspolitik, Terrorismusbekämpfung oder Piraterie.

Kann sich die die deutsche Außenpolitik nach der Bundestagswahl 2009 diesen Zustand weiter leisten?

Natürlich nicht. Es ist völlig normal, wenn zwischen den Ressorts z.B. über Gesundheits-oder Haushaltspolitik öffentlich munter gestritten wird. Dieser öffentliche Prozess muss aber dort seine Grenzen finden, wo die deutsche Durchsetzungskraft in internationalen Gremien geschwächt oder gar untergraben wird, wo wichtige deutsche Interessen im Spiel sind. Außenpolitische Meinungsverschiedenheiten zwischen Regierungsressorts dürfen deshalb nicht in der Bild-Zeitung ausgetragen werden - in der Außen- und Sicherheitspolitik muss eine einheitliche Regierungsmeinung zunächst intern erarbeitet und festgelegt werden. Berlin muss in EU, in VN und Nato mit einer Stimme sprechen und sprechen können - und zwar systematisch und regelmäßig, nicht nur zufällig. Das ist die Erwartung der Bürger – und auch die unserer Partner, jedenfalls der uns wohlgesonnenen.

Wenn es also höchste Zeit ist, eine Professionalisierung außen-und sicherheitspolitischer Entscheidungsprozesse in der Bundesregierung durchzusetzen – was tun?

An Rezepten und Vorschlägen zur Lösung dieses Problems fehlte und fehlt es nicht. Drei Beispiele:

- Im Mai 2008 legte die CDU/CSU-Bundestagsfraktion eine "Sicherheitsstrategie für Deutschland" vor, in der u.a. die Einrichtung eines Nationalen Sicherheitsrats vorgeschlagen wurde. Das Papier wurde vom Koalitionspartner rundweg abgelehnt und verschwand in der Versenkung;

- Vor 11 Jahren, in der Koalitionsvereinbarung zwischen SPD und Grünen, wurde eine Aufwertung des Bundessicherheitsrats (BSR) verabredet – aber leider nicht umgesetzt;

- Bereits 1993 präsentierten u.a. Lothar Rühl und Hans-Georg Wieck im Rahmen einer von der Bundesregierung in Auftrag gegebenen großangelegten Studie der Stiftung Wissenschaft und Politik ("Internationales Umfeld, Sicherheitsinteressen und nationale Planung der Bundesrepublik") konkrete Vorschläge, den Bundessicherheitsrat und den außenpolitischen Entscheidungsprozess der Bundesregierung betreffend. Zu dem dort u.a. vorgeschlagenen mehrstufigen Ausbau des BSR ist es freilich weder damals noch später gekommen. Der Bundessicherheitsrat ist bis heute im wesentlichen ein Rüstungsexport-Genehmigungsorgan geblieben.

Warum sind diese – und weitere – Vorschläge alle gescheitert? Und warum scheint es in Deutschland schwieriger als anderswo zu sein, effektive Entscheidungsstrukturen zu schaffen und organisatorisch zu verankern?

Im Kern aus zwei Gründen: zum einen wegen der spezifischen Interessenlage der Koalitionspartner (der jeweils kleinere Partner möchte mit dem größeren Partner lieber auf gleicher Augenhöhe im Koalitionsgespräch verhandeln als etwa im Kabinett oder Bundessicherheitsrat unter dem Vorsitz des Regierungschefs), zum anderen aus politischen Profilierungsgründen (Ende 1998 lehnte einer der damaligen neuen Ressortchefs konkrete Vorschläge zur Umsetzung der Koalitionsvereinbarung mit dem Hinweis – wörtlich - ab, er werde sich in die Außenpolitik nicht von Beamten hineinreden lassen).

Mit diesem zweiten – dem profilierungspolitischen – Punkt haben auch andere Regierungen zu kämpfen, hier liegt kein spezifisch deutsches Problem. Aber Tatsache ist, dass seit den Tagen von Helmut Schmidt außenpolitische Entscheidungen häufig lieber im Kreis von Vertrauten, im kleinen Kämmerlein, als im – förmlicheren - Bundessicherheitsrat oder gar im Kabinett getroffen wurden.

Berlin kann sich solche informellen Verfahren aber künftig noch weniger als in der Vergangenheit leisten. Auch der Hinweis auf gelegentliche Presse-„leaks“ nach Behandlung außenpolitisch relevanter Fragen im Kabinett zieht nicht. Kabinettsdisziplin muss durchgesetzt werden. Wer in der komplexen sicherheitspolitischen Landschaft des Jahres 2009, in der es immer häufiger auch um Entscheidungen über Leben und Tod geht, glaubt, deutsche Außenpolitik ohne den sorgfältig eingeholten Sachverstand aller beteiligten Ressorts verantwortlich entscheiden zu können, der verdient kein Ministeramt.

Anders liegt es mit dem ersten, dem koalitionspolitischen Grund, hinter dem sich der immanente Widerspruch zwischen der Richtlinienkompetenz des Bundeskanzlers einerseits und der politischen Praxis der Koalitionsvereinbarung und des Koalitionsgesprächs ebenso wie der Ressortverantwortung der Bundesminister (Art. 65 GG)andererseits verbirgt. Dies ist durchaus ein spezifisch deutscher Punkt.

Die Koalitionsräson darf aber nicht zur Begründung schwerwiegender Organisationsmängel im außenpolitischen Entscheidungsprozess herhalten. Die Aufwertung bzw. der Ausbau des Bundessicherheitsrats als dafür vorgesehener Kabinettsauschuss ist seit langem überfällig. Es ist auch keineswegs unmöglich, den oben skizzierten Interessengegensatz zu überbrücken. Dafür bietet sich – als ein Beispiel unter mehreren - eine Formel an, über die schon einmal in den 80er Jahren nachgedacht worden war: es wird im Bundeskanzleramt für die Koordinierung außenpolitischer Angelegenheiten und des Bundessicherheitsrats ein hoher Beamter , Staatssekretär oder Abteilungsleiter, eingesetzt, der ggfs. zugleich auch als Stellvertreter des Chefs des Bundeskanzleramts fungieren könnte. Dieser Posten darf dann vom jeweiligen Koalitionspartner besetzt werden – natürlich in engster Absprache mit dem Bundeskanzler. Zusammen mit einschlägigen Verfahrensregeln und Vetorechten kann so dafür gesorgt werden, dass der außenpolitische Entscheidungsprozess der Bundesregierung systematisch vorbereitet wird und geordnet im BSR abläuft, zugleich aber koalitionspolitisch verträglich gemacht wird. Warum soll in der Außen-und Sicherheitspolitik das nicht möglich sein, was in den letzten Jahren im Kanzleramt bzw. Bundespresseamt zwischen Sprecher und Stellv. Sprecher der Bundesregierung vorzüglich - auch als Koalitionsscharnier - funktionierte? Wie gesagt: dies ist eine denkbare Lösungsformel, nicht die einzige.

Effektives außenpolitisches Entscheiden der Bundesregierung setzt aber natürlich mehr voraus als die Existenz formaler – bürokratischer – Strukturen, nämlich vor allem ein gegenseitiges Grundvertrauen der Koalitionspartner und einen gemeinsamen politischen Willen, eine Außenpolitik aus einem Guss auch tatsächlich entwerfen und in der Praxis umsetzen zu wollen. Deshalb ist es wichtig, dass mit Blick auf die Koalitionsverhandlungen nach dem 27.September – unabhängig von der Zusammensetzung der dann zu bildenden Koalitionsregierung – schon jetzt in Ministerien und Fraktionsführungen konkrete diesbezügliche Vorschläge erarbeitet werden. Im Zuge der Bildung der nächsten Bundesregierung sollte diese Vorschläge dann rasch in die Tat umgesetzt werden. Hoffen lässt, dass beide großen Parteien die Notwendigkeit professionellerer Verfahren längst eingesehen haben - die CDU zuletzt in dem Fraktionspapier von 2008, die SPD bereits im Koalitionsvertrag von 1998. Und für kleinere Koalitionspartner wie z.B. die FDP dürfte der hier skizzierte Vorschlag durchaus auch attraktiv sein.

Merke: der CDU/CSU-Vorschlag des Jahres 2008 ist vor allem deshalb umgehend gescheitert, weil der Koalitionspartner SPD nicht vorab einbezogen war. Deshalb sollten solche Vorschläge von den künftigen Koalitionären nur gemeinsam präsentiert und dann auch umgesetzt werden.

Wenn sich die nächste Bundesregierung zu einer solchen Initiative durchringen könnte, würde manchem in Washington und Brüssel das Schmunzeln über Berliner Nichtentscheidungen bzw. über das Auseinanderklaffen außen- und europapolitischer Positionen zwischen den Ressorts vergehen. Berlin hätte dann - endlich - eine Außenpolitik aus einem Guss. Und das wäre gut für Deutschland.

Eine gekürzte Version dieser Ausgabe des Monthly Mind ist unter dem Titel "Disharmonische Außenpolitik" als "Außenansicht" in der Süddeutschen Zeitung vom 5./6. September 2009 erschienen.