Monthly Mind Juli 2016: "Das Russland-Paradox: Vom (richtigen oder falschen) Umgang mit Moskau"

Welche Grundsätze charakterisieren eine kluge Russlandpolitik? Wie sollte der Westen umgehen mit einem militärisch starken, doch strukturell und wirtschaftlich schwachen Land, das Grundsätze der europäischen Friedensordnung in Frage stellt? "Prinzipientreue, also kein Irrlichtern, und Gelassenheit, also kein Draufsatteln", empfiehlt Wolfgang Ischinger in unserer "Monthly Mind"-Kolumne.

Der MSC-Vorsitzende Ischinger mit den Premierministern Russlands und Frankreichs, Medwedew und Valls, bei der 52. Müncher Sicherheitskonferenz (Photo: MSC / Kuhlmann).

Das aggressiv-bedrohliche Handeln Russlands ist eher Ausdruck der Schwäche des Landes denn seiner Stärke, aber wir sollten es trotzdem als wichtiges Land respektieren und behandeln. Russland ist gegenwärtig nicht besonders an Dialog interessiert, aber wir sollten es mit Dialogangeboten überhäufen. Russland setzt auf Unberechenbarkeit, aber wir sollten dennoch beharrlich auf Stabilisierung, Transparenz und Berechenbarkeit unserer Beziehungen hinarbeiten. Russland hält sich nicht an Völkerrecht und Verträge, aber wir sollten dennoch und demonstrativ vertragstreu sein. Russland tritt als Widersacher des Westens auf, aber wir sollten dennoch unablässig nach gemeinsamen Interessen und Möglichkeiten zur Zusammenarbeit suchen.

 

All dies klingt paradox und mag nicht allen sofort einleuchten. Richtig ist es trotzdem, wenn wir unseren Interessen und unserer Identität entsprechend handeln wollen. Die westlichen Gesellschaften verfügen über all jene Eigenschaften und Fähigkeiten, um langfristig erfolgreich zu sein, Fehler im eigenen Handeln zu erkennen und Kritik nicht nur zuzulassen, sondern im Gegenteil als wichtiges Korrektiv zu verstehen. Genau diese Stärke ermöglicht es uns, mit Weitsicht und strategischer Geduld zu reagieren und gerade nicht in die Falle einer Eskalationsspirale zu tappen.


Eine solche Herangehensweise berücksichtigt auch die öffentliche Meinung in Europa: Die Reaktionen auf Außenminister Steinmeiers Warnung vor einem "Säbelrasseln" haben deutlich gemacht, dass es in unseren Öffentlichkeiten Strömungen gibt, die Russland im Recht sehen und die Antwort der NATO für überzogen halten. Je mehr wir nach den oben skizzierten Grundsätzen handeln, und trotz allem versuchen, Russland einzubinden, desto eher können wir hier Verwerfungen verhindern. Vorwürfe einer westlichen Einkreisung Russlands, so falsch sie auch sind, können dann nicht auf fruchtbaren Boden fallen, wenn wir glaubhaft vermitteln können, dass es nicht NATO und EU sind, die einer kooperativen Politik in Europa entgegenstehen.

Dazu möchte ich fünf Beobachtungen machen und erläutern.


1.    Das Eskalationsrisiko ist unerträglich hoch – und wir müssen mehr dafür tun, es zu verringern.

Die seit längerem schwelende Krise zwischen Russland und dem Westen, 2014 rasant aufgeheizt durch das russische Vorgehen in der Ukrainekrise, zunächst durch die illegale Annexion der Krim und dann durch die politisch-militärische Intervention in der Ostukraine, hat einen vollständigen Vertrauensverlust produziert und die militärisch gefährlichste Lage in und um Europa seit dem Ende des Kalten Kriegs herbeigeführt. Militärische Muskelspiele – wie zum Beispiel simulierte Angriffe von russischen Kampfflugzeugen gegen Schiffe der US-amerikanischen Marine in der Ostsee, in nur wenigen Metern Entfernung – tragen ein hohes Risiko von Fehlkalkulationen, menschlichen (Fehl)entscheidungen und ungeplanten Eskalationsmaßnahmen in sich.

Bis heute gibt es kein gemeinsames militärisches Krisenreaktionszentrum der NATO und Russlands oder auch nur gemeinsame Absprachen über das Vorgehen im Falle eines militärischen Zwischenfalls. Wer wen wie kontaktieren würde, um bei einem solchen Fall eine Eskalation zu verhindern, ist nicht hinreichend geklärt. Je unklarer in einem solchen Krisenmoment aber die Abläufe sind, desto höher ist die Gefahr von katastrophalen Entwicklungen.

Hinzu kommen nicht nur immer häufigere Großmanöver, sondern auch drohende Hinweise aus Moskau auf nukleare Fähigkeiten, gekoppelt mit Absagen an neue rüstungskontrollpolitische Initiativen bzw. mit möglichen Kündigungen bestehender Rüstungskontrollvereinbarungen wie z.B. dem INF-Vertrag, der die Entwicklung von Mittelstreckenraketen untersagt.

Und leider besteht die Gefahr, dass im Zusammenhang des bevorstehenden NATO-Gipfels das Gegenteil einer Beruhigung der Lage erreicht wird, dass eher eine weitere Verschärfung nicht nur der Tonlage, sondern auch der Spirale militärischer Aufrüstungsmaßnahmen und Drohgebärden folgen könnte, sollte nur ein Teil der westlichen "Doppelstrategie" besondere Erwähnung finden.

 

2.    Diese "Doppelstrategie" – ein Stärken der westlichen Verteidigungsfähigkeiten einerseits, ein Stärken des Dialogs und der kooperativen Angebote andererseits – gepaart mit strategischer Geduld, bleibt der richtige Grundansatz.

Unser Motto muss sein: Weder das eine, noch das andere Element der Doppelstrategie dürfen vernachlässigt werden.

Die geplanten Rückversicherungsmaßnahmen, einschließlich multilateraler Manöver wie "Anakonda", sind sicher nicht übermäßig dimensioniert, insbesondere wenn man sie mit den russischen Übungen und Teilmobilisierungen vergleicht, die den Umfang aller NATO-Aktivitäten weit übersteigen. Auch die geplante Stationierung von – noch dazu rotierenden – NATO-Truppen in Osteuropa bewegt sich im Rahmen der NATO-Russland-Grundakte. Man muss es so klar sagen: Die 4000 Soldaten, die insgesamt nach Estland, Lettland, Litauen und Polen geschickt werden sollen, können von niemandem ernsthaft als "Einkreisung" Russlands gesehen werden. Ihre Präsenz ist symbolisch und ein konkreter Ausdruck der Solidarität mit unseren östlichen Bündnispartnern. Die NATO-Truppen stellen sicher, dass wir im Fall der Fälle auch eigene Soldaten in der Schusslinie hätten. Nicht weniger, aber auch nicht mehr.

Es ist dabei gut und richtig, dass seitens der NATO größtmögliche Transparenz bei Übungen gepflegt wird. Man darf aber fragen, wie klug die polnischen Gastgeber von "Anakonda" waren, als sie nicht nur die NATO-Partner, sondern u.a. auch die Ukrainer und Georgier zur Manöver-Teilnahme einluden.

Wie auch Außenminister Steinmeier festgestellt hat, darf es nicht so sein, dass der erste Teil dieser Doppelstrategie sich durch sichtbare militärische Maßnahmen manifestiert, während Teil zwei sich in wolkiger Zusammenarbeitsrhetorik, ohne konkrete Vorschläge, erschöpft.


Das tut er auch nicht, wenngleich die westlichen Aktivitäten noch besser kommuniziert werden könnten: Die Ukrainediplomatie läuft unter Führung Deutschlands und Frankreichs auf Hochtouren. Die Suche nach gemeinsamen west-östlichen wirtschaftlichen Perspektiven bildet ein Kernstück des deutschen OSZE-Vorsitzes. Der NATO-Russland-Rat ist wiederbelebt worden – aber leider hat Russland es abgelehnt, dass der Rat vor dem NATO-Gipfel in Warschau noch einmal tagt. Der NATO-Generalsekretär erneuert regelmäßig seine Angebote an Russland, das „Wiener Dokument“ und andere Rüstungskontrollmechanismen zu erneuern, um die gegenseitige Transparenz und Stabilität zu erhöhen. Und zu Syrien und in jüngster Zeit auch zu Libyen gibt es zumindest den Versuch, gemeinsam zu Lösungen zu kommen.


 3.    Russland ist militärisch stark - und sonst schwach.


Verschiedene Theorien liefern Ansätze zur Erklärung der russischen Außenpolitik der vergangenen Jahre, aber keine kann für sich allein überzeugen: Vom Bedürfnis des Kreml, wieder als Weltmacht respektiert zu werden, über das, was Ivan Krastev Putins "aggressiven Isolationismus" nennt, der den Westen mit Propaganda und Schmähkritik überzieht, um Russland weniger schlecht aussehen zu lassen, bis hin zur Bekämpfung der NATO-Erweiterung durch eine klassische geopolitisch-militärische Pufferzonen-Logik. Überzeugender ist ein Mix: So lässt sich beispielsweise die Ukrainepolitik leichter mit der Pufferzonen-Theorie, die Syrien-Intervention hingegen eher mit dem weltpolitischen Mitspracheanspruch des Kremls erklären.

Hinter all diesen Ansätzen steht aber eine Frage, die für die Reaktion des Westens ganz entscheidend ist: Wie stark ist Russland? Handelt Moskau aus einem Gefühl von Schwäche oder Stärke, und was will Moskau wirklich? Und was ergibt sich daraus für die westliche Strategie?

Wirtschaftlich ist Russland beileibe keine Großmacht. In nominalen Zahlen ist das Bruttoinlandsprodukt Russlands mit etwa 1,3 Billionen Dollar heute niedriger als das Italiens (1,8 Billionen) und etwas höher als das Spaniens (1,2 Billionen). Zum Vergleich: Das BIP der EU liegt bei über 16 Billionen Dollar. Der russische Reservefond ist innerhalb der letzten 12 Monate fast um die Hälfte geschrumpft, das Wirtschaftswachstum allein im Jahr 2015 um fast 4 Prozent. Die russische Innovationskraft kann schon lange nicht mehr im globalen Wettbewerb mithalten: Zwischen 2000 und 2013 hat Russland genau 0,23 Prozent aller vom US Patent and Trade Office vergebenen Patente erhalten und blieb dabei sogar hinter kleinen EU-Mitgliedern wie Österreich oder Dänemark zurück. Selbst eine gewisse Erholung des Ölpreises würde nur mäßige und vor allem keine nachhaltige Besserung bringen.

Abgesehen von seiner Rolle als militärischer Nuklearmacht ist Russland also nichts anderes als der berühmte "Scheinriese" aus dem Kinderbuch von Michael Ende: Aus der Ferne ein bedrohlich wirkender Riese, aus der Nähe viel kleiner und schwächelnd, mit einer deprimierend schlechten Prognose. Das macht den Umgang mit Moskau aber eher schwieriger denn leichter.

Moskau kann drohen, intervenieren und sich weiter unberechenbar geben. Moskau kann versuchen, eine europäische Ukraine weiter zu verhindern. Moskau kann versuchen, in europäischen Staaten Propaganda einzusetzen, für Unruhe zu sorgen und Anti-EU-Kräfte zu stützen.

Aber Moskau kann seine eigenen strukturellen Schwächen dadurch nicht ausgleichen, geschweige denn beseitigen. Strategisch betrachtet hat sich Moskau an mehreren Fronten gleichzeitig ins Abseits manövriert: Die Eurasische Union stagniert völlig; Unterstützung aus Peking hat keine Abhilfe gebracht, und ist zudem viel kleiner als erhofft; große Teile der sunnitischen Welt werden auf längere Sicht Russland als Gegner definieren, während Freund Assad immer mehr Kopfschmerzen in Moskau verursacht. Mehr noch: Putin hat es geschafft, 40 Millionen eigentlich russophile Ukrainer innerhalb von wenigen Monaten davon zu überzeugen, dass Moskau die größte Gefahr für die Ukraine ist. So macht man sich ohne Not sein wichtigstes westliches Partner- und Nachbarland zum Feind. Und Schweden und Finnen diskutieren erstmals seit Jahrzehnten die möglichen Vorteile einer NATO-Mitgliedschaft – auch das ist ein Ergebnis der aktuellen russischen Politik.

Neben den ökonomisch-technologischen Absturz tritt so eine mit schweren Hypotheken belastete außenpolitische Position Russlands ohne jeden Ansatz von "soft power". Von wegen Weltmacht! Präsident Putin weiß das alles sehr genau und versucht neuerdings, weitere teure Engagements möglichst zu vermeiden: Ein eskalierender Konflikt wegen Nagorny-Karabach hätte ihn zum Eingreifen auf armenischer Seite gezwungen, und deshalb griff er kürzlich persönlich als Friedensstifter zum Telefon.

Als Status-Quo-Macht verfolgt Russland in Europa in erster Linie eine Verhinderungs-, eine Negativstrategie: Hinsichtlich der NATO ist es der Versuch, zusätzliche Erweiterungsrunden des Bündnisses zu verhindern. Diese Politik ist schon vom Ansatz her verfehlt, weil sie gar nicht vorhandene, gegen Russland gerichtete Expansionsstrategien unterstellt. Und gegenüber der EU geht es darum, eigene Schwächen durch Kritik an westlicher Dekadenz zu kaschieren, und eine aus russischer Sicht irrelevant gewordene Idee der europäischen Integration zu schwächen. Eine Politik also, die ihr Heil fast verzweifelt in der rückwärtsgewandten Selbstbehauptung sucht und dabei eigentlich doch weiß, dass diese Strategie höchstwahrscheinlich zum Scheitern verurteilt sein wird.

Geschlossenes, besonnenes Auftreten des Westens und der EU ist das beste Gegenmittel. Nur so lässt sich die Umsetzung von Minsk erreichen, und dann können auch die Sanktionen beendet werden. Die Chancen dafür sind garnicht so schlecht. Unsere größte Gefahr ist die eigene Schwäche und Implosion. "Brexit" etwa ist ein Erfolg für Putin – wichtiger als alles, was er durch eigenes Handeln erreichen konnte oder könnte.


4.    Aus russischer Schwäche folgt aber nicht, dass wir Russland nicht ernst nehmen sollten – im Gegenteil. Und zu einer ernsthaften Auseinandersetzung gehört Selbstkritik – auch und gerade, wenn es Russland selbst daran mangelt.


Zunächst sollten wir mit gutem Beispiel vorangehen und die vergiftende Propaganda aus Moskau keinesfalls mit gleicher Münze heimzahlen, sondern demonstrativ unsere Fähigkeit und Bereitschaft zu kritischer Reflexion und damit auch die innere Stabilität und die Toleranzkultur moderner westlicher Demokratien unter Beweis stellen. Es gibt mehrere Punkte, an denen wir offen Selbstkritik üben könnten:

Der zweite Pfeiler der NATO-Politik der 1990er – die Beziehungen zu Russland – konnte nicht wie geplant weiterentwickelt werden. Er ist tatsächlich vernachlässigt worden: Die Entscheidung in Madrid 1997, die NATO durch zunächst drei neue Mitglieder zu erweitern, wäre nicht ohne eine Verständigung mit Moskau zustande gekommen. Das war die klare Haltung der Bundesregierung. Der damals mit Moskau ausgehandelte Deal lautete: Zwei gleich wichtige Säulen, die NATO-Erweiterung einerseits, und eine neue Qualität des NATO-Russland-Verhältnisses andererseits. Leider geriet der zweite Teil dieses Deals in der Ära Bush zunehmend in Vergessenheit, und Angela Merkel musste schließlich in Bukarest 2008 die Notbremse ziehen, als die US-Regierung Georgien und die Ukraine gegen massiven russischen Widerstand an die NATO heranführen wollte. Da war das Verhältnis aber bereits unrettbar zerrüttet, wie Putin eindringlich bei der Münchner Sicherheitskonferenz 2007 dargelegt hatte.

Der Umgang mit den Staaten "dazwischen": Der Streit im Kalten Krieg um den territorialen Status Quo in Europa, der durch die Ostverträge, die Schlussakte von Helsinki, den Zwei-plus-Vier-Vertrag und die Charta von Paris weitgehend zu den Akten gelegt schien, ist wieder ausgebrochen. Die Leidtragenden sind insbesondere die "countries in between", wie Georgien, Ukraine und Moldawien: Sie fühlen sich aus dem Osten bedroht, und vom Westen alleingelassen. Was ist denn mit der NATO-Gipfel-Aussage von 2008, die Georgien und Ukraine die NATO-Mitgliedschaft – allerdings sine die – versprach? Tragen wir dadurch eine Mitverantwortung dafür, dass beide Aspiranten seither de facto Teile ihres Territoriums verloren haben? Und steht die NATO heute zu dem Satz von 2008? Wenn ja, wie wollen wir denn das große Sicherheitsdefizit der "in between"- Kandidaten künftig beseitigen? Wäre es nicht ehrlicher, den Satz von 2008 stillschweigend zurückzunehmen und beiden Aspiranten zu raten, statt der NATO-Mitgliedschaft eine Finnland- oder Österreich-Rolle anzustreben, um militärisch und politisch Ruhe zu schaffen und normale Wirtschaftsbeziehungen zum großen Nachbarn Russland wiederherzustellen? Aber würde der Westen damit nicht seine selbstpropagierten Werte, insbesondere die freie Bündniswahl, über Bord werfen und einen massiven strategischen Glaubwürdigkeitsverlust riskieren? Oder sind wir etwa bereit, die Ukraine und Georgien wirtschaftlich und politisch zu stützen und aufzubauen, a la Draghi: Coute que coute? Wir dürfen diesen Fragen nicht ausweichen, auch wenn sie schwierige, schmerzhafte Diskussionen und Antworten erfordern. Strategische Klarheit ist gefragt, wenn wir im Interesse aller die territorialen Streitfragen auflösen wollen. Der NATO-Gipfel wird diese Klarheit leider kaum schaffen.

Raketenabwehr: Mussten wir ausgerechnet zu diesem kritischen Zeitpunkt Installationen des US–Raketenabwehrsystems in Polen und Rumänien in Betrieb nehmen? Hätte man nicht besser jetzt, nach dem Iran-Abkommen, eine Verschnaufpause einlegen und der russischen Seite nochmals ausdrücklich Zusammenarbeit anbieten können? Warum die Eile?

Es schadet dem Westen und seiner Glaubwürdigkeit nicht, über diese und manche anderen Fragen den kritischen Dialog nicht nur intern zu führen, sondern auch mit Moskau. Heute zu konzedieren, dass auch wir Fehler machen, kann aber ausdrücklich nicht heißen, eine russische Sicherheitsdoktrin zu akzeptieren, die den eigenen Nachbarn die freie Bündniswahl weiterhin glaubt untersagen zu müssen – unter Verletzung der Prinzipien von Helsinki 1975 bzw. von Paris 1990.

So können wir mit viel größerer Überzeugungskraft die Mythen zerpflücken, mit denen Moskau das westliche Publikum seit geraumer Zeit zu verwirren sucht. Ein prominentes Beispiel: Die NATO-Erweiterung. Dem anhaltenden Geraune, Baker oder Genscher hätten doch bestimmte Versprechungen anlässlich der Zwei-plus-Vier-Verhandlungen gemacht, bzw. der Zwei-plus-Vier-Vertrag selbst enthalte ein zumindest impliziertes Verbot strategischer Ausdehnung der NATO nach Osten, können wir mit klaren Fakten ein Ende bereiten: Russland hat der NATO-Erweiterung nämlich mit der Unterschrift unter die NATO-Russland-Grundakte 1997 ausdrücklich und verbindlich, unter Festlegung verschiedener Modalitäten, zugestimmt. Ich habe diesen Text als damaliger deutscher Verhandlungsführer mit ausgehandelt und weiß, wovon ich spreche. Auch deshalb ist es wichtig und richtig, dass wir die Provisionen der Grundakte hinsichtlich der Stationierung von Truppen in den neuen NATO-Staaten gewissenhaft einhalten. Und das tun wir. Vertragstreue ist ein zentrales Element jedes Versuchs erneuter Vertrauensbildung, ganz unabhängig von der Tatsache, dass Russland gegen die Grundakte verstoßen hat und weiter verstößt.


5.    Es gibt noch Weiteres, das wir zu einer Entspannung der Lage beitragen können.


Wie wäre es, wenn wir stärker versuchten, Signale andauernder Verbundenheit an die russische Bevölkerung zu senden, die wir ausdrücklich nicht haftbar machen wollen für die Handlungen des Kremls? Das stärkste Zeichen in diese Richtung wäre die Aufhebung der Visumspflicht für „normale“ Russen – eine vermutlich gegenwärtig kaum konsensfähige Maßnahme der Schengen-Staaten. Einer deutschen Initiative wäre in jedem Fall ein gewaltiges Echo in Russland gewiss! Daneben sollten wir Stipendien- und Austauschprogramme für Schüler, Studenten und Wissenschaftler vervielfachen: Je mehr Russen sich bei uns umschauen können, desto dümmlicher wird ihnen die antideutsche und antiwestliche Propaganda in russischen Medien erscheinen.

Eine zweiter Vorschlag: 1975, in der Blütezeit des Kalten Kriegs, war es der finnischen Regierung möglich, alle Staaten des euro-atlantischen Raums – von den USA bis zur Sowjetunion – nach Helsinki eizuladen, um in langwierigen diplomatischen Verhandlungen die KSZE-Schlussakte auszuhandeln, die bis heute das Fundament der europäischen Sicherheitsarchitektur bildet. Warum sollte es also im Prinzip nicht möglich sein, dieses Dokument heute – 40 Jahre später – zu bekräftigen und gegebenenfalls zu ergänzen? Deshalb hat die vom OSZE-Vorsitz 2014 ins Leben gerufene Gruppe von Weisen (Panel of Eminent Persons) ihrem Bericht die Überschrift "Back to Diplomacy" gegeben. Mit dem Anwerfen der "diplomatischen Maschinerie" – nach erfolgreichem Abschluss des Minsk-Prozesses – könnte übrigens auch die amerikanisch-russische Gipfeldiplomatie endlich wieder Fahrt aufnehmen, vor oder nach den US-Wahlen. Das ist deshalb so wichtig, weil eine dauerhafte Überwindung der West-Ost-Krise ohne direkte Gespräche zwischen dem Weißen Haus und dem Kreml kaum realistisch erscheint. Einfacher ausgedrückt: Putin wird eine strategische Verständigung über die Spielregeln nicht mit Berlin, Paris oder Brüssel, sondern mit Washington anstreben. Darum geht es ihm doch – auf dieser Ebene gesehen zu werden.

Der deutsche OSZE-Vorsitz hat jetzt die Gelegenheit, Perspektiven auszubuchstabieren, die am Ende eines sicher langwierigen Prozesses zu einem euro-atlantischen Gipfel der OSZE-Teilnehmerstaaten führen könnten. So hält man die Tür auf für eine künftige Rückwende Moskaus nach Europa ohne Gesichtsverlust, und so füllt man den zweiten Teil der westlichen Doppelstrategie gegenüber Russland mit noch konkreterem Inhalt.

Drittens: Der NATO-Gipfel im Juli wird neben den NATO-Mitgliedern fast sämtliche Staaten des euro-atlantischen Raums in Warschau versammeln. Fehlen wird diesmal allerdings Russland. Um die vorhersehbar negativen Reaktionen in Moskau auf den Warschauer Gipfel zu dämpfen, sollte unbedingt unmittelbar vor und/oder unmittelbar nach dem Gipfel ein höchstrangiger NATO-Vertreter nach Moskau fliegen, um umfassende Unterrichtung und Transparenz anzubieten. Am besten wäre ein Treffen von Obama und Putin im Stil der Treffen Reagans mit Gorbatschow vor 30 Jahren – da war der Kalte Krieg noch voll im Gange! Wenn dies aber zur Zeit nicht möglich erscheint, werden wir Geduld brauchen bis nach der Amtseinführung des nächsten US-Präsidenten.

Geduld heißt strategische Geduld. Und das heißt zweierlei: Prinzipientreue, also kein Irrlichtern, und Gelassenheit, also kein Draufsatteln. Das ist kluge Russlandpolitik.


Wolfgang Ischinger war Staatssekretär des Auswärtigen Amts und ist seit 2008 Vorsitzender der Münchner Sicherheitskonferenz. Er lehrt an der Hertie School of Governance in Berlin. Dieser Essay wurde im Rahmen des European Defence Roundtable in Warschau veröffentlicht. Eine Kurzfassung erschien am 3. Juli bei Spiegel Online.

03. Juli 2016, von Wolfgang Ischinger

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