Monthly Mind März 2017: "Mehr Eigenverantwortung in und für Europa"

"Mindestens drei Prozent des Bruttoinlandsprodukts also für Krisenprävention, Entwicklungszusammenarbeit, Diplomatie und Verteidigung", fordert der MSC-Vorsitzende Wolfgang Ischinger im Sammelband "Deutschlands neue Verantwortung".

Wolfgang Ischinger, Vorsitzender der Münchner Sicherheitskonferenz und Senior Professor an der Hertie School of Governance in Berlin (Photo: MSC/Kuhlmann).

Zu Beginn des Jahres 2014, als auf der Münchner Sicherheitskonferenz Bundespräsident Gauck, Verteidigungsministerin von der Leyen und Außen­minister Steinmeier mehr deutsche Verantwortung in der Außen- und Sicherheitspolitik anmahnten, war die Welt noch vergleichsweise stabil und Europas Sicherheit vergleichsweise gefestigt. Seitdem wurde die europäische Sicherheitsordnung – Stichwörter: Krim-Annexion und Ukraine-Krieg – in eine tiefe Krise gestürzt.

 

Der Krieg in Syrien hat sich zu einem regionalen Flächenbrand entwickelt und die größte Flüchtlingskatastrophe seit dem Ende des Zweiten Weltkriegs gezeitigt. Terroranschläge des Islamischen Staates haben europäische Metropolen schwer getroffen. Der künftige US-Präsident stellt offen amerikanische Bündnisverpflichtungen infrage. Die Liste ließe sich fast beliebig fortsetzen.

 

Drei Jahre später sind die Argumente, die Gauck, von der Leyen und Steinmeier anführten, also von noch viel größerer Bedeutung. In diesem Sammelband werden viele verschiedene Argumente entwickelt, in welcher Form und bei welchen Initiativen Deutschland mehr Verantwortung übernehmen kann und soll.

 

EU-Außen- und -Sicherheitspolitik: ein ideales Feld für deutsche Initiativen

 

Ich möchte mich hier auf die EU-Außen- und -Sicherheitspolitik konzentrieren – ein ideales Feld für deutsche Initiativen. Wenn sich Berlin dieser Aufgabe entschlossen stellte, könnten wir nicht nur Europas – und damit unseren – Einfluss in der Welt voranbringen. Wir würden auch einen Weg aus der Hegemoniefalle finden, die Berlin in der Finanz- und Eurokrise deutlich vor Augen geführt wurde. So können wir uns zwei strategischen Kernzielen gleichzeitig nähern: einer handlungsfähigeren EU und einem europäisch verpflichteten und euro­päisch handelnden Deutschland.

 

Denn nach wie vor gilt der Grundsatz deutscher Außenpolitik: Ohne Europa ist alles nichts. Auf die Unsicherheiten der Gegenwart mit einem Rückzug in den Nationalstaat zu antworten wäre ein Holzweg, der weder Frieden noch Wohlstand bringen kann. Es gibt kein wichtigeres außenpolitisches Interesse für Deutschland, als ein stabiles europäisches Umfeld zu schaffen und zu erhalten. In den vergangenen Jahrzehnten haben wir von einem friedlichen Europa profitieren können – politisch und wirtschaftlich integriert in der Europäischen Union, sicherheitspolitisch verankert in der Nato. Damit das auch so bleibt, wird Deutschland mehr tun müssen als zuvor.

 

EU-Bürger wollen in der Außenpolitk mehr Europa

 

Nach der Finanz- und Eurokrise, dem Brexit-Votum und dem Erstarken rechter Populisten scheint klar zu sein: Die europäischen Bürger wollen mehrheitlich nicht mehr, sondern eher weniger Europa – und mehr Selbstbestimmung und Kontrolle auf nationalstaatlicher Ebene. Das mag für einige Politikbereiche stimmen – erfreulicherweise aber nicht für die Außen- und Sicherheitspolitik.

 

Laut einer Umfrage des Pew Research Center vom Frühjahr 2016 sind 74 Prozent der Befragten in zehn EU-Staaten der Meinung, dass eine aktivere Rolle der EU in internationalen Angelegenheiten zu befürworten sei. Auch in Deutschland waren es genau 74 Prozent, nur 18 Prozent möchten eine weniger aktive Rolle.

 

Sosehr die Europäer also insgesamt EU-skeptischer geworden sind: Sie spüren sehr genau, dass kleine Nationalstaaten zu klein, zu unbedeutend und zu schwach sind, um mit den globalen Herausfor­de­rungen von morgen außen- und sicherheitspo­lit­isch allein umzugehen. Sie wissen: Nur gemeinsam, nur durch eine effektive EU-Außen- und Sicherheitspolitik, können unsere Interessen in der Welt sinnvoll und mit Nachdruck vertreten werden.

 

Neben der Unterstützung durch die Bürger ist auch unter Entscheidungsträgern in der Tat eine neue Ernsthaftigkeit in dieser Frage zu beobachten. Noch in der jüngsten Vergangenheit gab es zwar manche öffentliche Verlautbarung, aber kaum operativ relevante Beschlüsse. Die Abschlusserklärung des Europäischen Rates der Staats- und Regierungschefs im Dezember 2013 zum Beispiel beginnt mit den Wörtern "Defence matters" und erläutert anschließend, wie wichtig eine gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik sei, ohne konkrete Beschlussfassung. In kaum einem Bereich klaffen Vorsatz und Handeln also so sehr auseinander wie in der europäischen Außen- und Sicherheitspolitik. Nicht nur in Deutschland, sondern überall in Europa.

 

Zudem war in der Vergangenheit gerade die Außen- und Sicherheitspolitik oft Streitthema und Spaltpilz in der EU. Insbesondere Großbritannien spielte gern die Rolle des Bremsers, da London alles verhindern wollte, was nach einer unabhängigen EU-Verteidigungspolitik aussah. Frankreich wiederum war lange Zeit genau darauf aus und bereit, die EU im Zweifel auch auf Kosten der Nato zu stärken. Deutschland saß wie üblich in der Mitte, ohne hinreichende strategische Initiativkraft. Heute gibt es erste Ansätze von mutigeren EU-Entscheidungen. Und auch die Einsicht, dass eine gemeinsame EU-Außen- und Sicherheitspolitik nötig ist, wächst – nicht zuletzt nach der Wahl von Donald Trump zum US-Präsidenten.

 

Diese Entwicklungen sind wichtig, aber noch nicht viel mehr als ein allererster Schritt in die richtige Richtung. Welche Maßnahmen also sollte die EU in Angriff nehmen? Und wie kann deutsche Politik diesen Prozess tragen und stützen?

 

Erstens brauchen wir eine substanzielle Stärkung der Institutionen, der EU-Diplomatie sowie der Krisenpräventionsmaßnahmen.

 

Weiterentwicklung der gemeinsamen europäischen Außenpolitik

 

Die Grundlagen für eine konsequente Umsetzung und Weiterentwicklung der gemeinsamen europäischen Außenpolitik stehen seit 2009 im Vertrag von Lissabon. Dort hatte sich die Erkenntnis durchgesetzt, dass Wohlstand und Sicherheit Europas in Zukunft davon abhängen würden, ob wir die Klein­staaterei der Vergangenheit hinter uns lassen und im Interesse aller Europäer gemeinsam handeln, um eine multipolare, komplexe Weltordnung des 21. Jahrhunderts mitgestalten zu können. Deshalb wurden unter anderem die Ämter des EU-Rats­präsidenten und des Hohen Repräsentanten für Außenpolitik geschaffen, die, für die ganze EU sprechend und handelnd, bereits wichtige Erfolge erzielt haben. Bei den Iran-Verhandlungen etwa saßen zwar die drei größten EU-Mitgliedstaaten am Tisch; geführt wurden die Verhandlungen aber unter der Flagge der EU, also von der Außenbeauftragten Catherine Ashton beziehungsweise ihrer Nachfolgerin Federica Mogherini. Dadurch konnten sich alle Mitgliedstaaten, auch die vielen kleineren, voll beteiligt fühlen. Dennoch werden den EU-Institutionen bei außenpolitischen Krisen oder strategischen Herausforderungen gern Nebenrollen zugewiesen, unter anderem bei den Versuchen, die Kriege in der Ukraine und in Syrien zu beenden. Natürlich kann man mit dem Verweis auf die Griechenland- und Eurokrise einwenden, dass nun einmal auch in der EU letzten Endes die Staaten den Ton angeben. Und diese würden am Ende eben ihre nationalen Interessen vertreten und ausfechten. Das mag für manche Politikbereiche durchaus zutreffen, etwa für die Haushalts-, Wirtschafts- und Finanzpolitik. Aber in der Außen- und Sicherheitspolitik sind die Differenzen meist gar nicht so groß.

 

Im Grunde sollte eine praktisch anwendbare Formel nicht schwierig zu finden sein, wie der ehemalige polnische Außenminister Radosław Sikorski bemerkte: Zunächst bewerten die Mitgliedstaaten, ob eine bestimmte außenpolitische Frage besser separat oder im EU-Verbund behandelt werden sollte. In der großen Mehrheit der Fälle, in denen die Antwort "gemeinsames Handeln" lautet, müssten die Mitgliedstaaten dann aber auch den EU-Insti­tutionen Raum lassen und ihnen jede Unterstützung zuteilwerden lassen. Mit seinen finanziellen, personellen und gestalterischen Möglichkeiten kann Deutschland hier eine Vorreiterrolle spielen und europäischer Einigkeit den Weg bereiten. Dafür wäre es aber hilfreich, wenn Deutschland die europäische Außen- und Sicherheitspolitik auch mit den entsprechenden Ressourcen unterfüttern würde.

 

Deutschland kann einer europäischen Einigkeit den Weg bereiten

 

Ohne einen gut gefüllten Instrumentenkasten, der sowohl militärische als auch zivile Mittel bereithält, können die Europäer ihre Interessen und Werte nicht schützen.

 

Die Syrien-Diplomatie ist leider eines der besten Beispiele dafür. Einige europäische Regierungen, wie übrigens auch die US-Regierung, forderten ein Ende des Assad-Regimes, ließen diesen Worten aber keine Taten folgen. Und die EU spielte diplomatisch, anders als bei den Verhandlungen zum Nuklearabkommen mit dem Iran, bestenfalls eine Nebenrolle. Der Krieg Assads gegen die Zivilbevölkerung, der bis heute bereits Hunderttausende Tote und Millionen Flüchtlinge zur Folge hatte, macht wiederkehrende europäische Beteuerungen, die Idee der globalen Schutzverantwortung umsetzen zu wollen, zu hilflosen Floskeln. In manchem diplomatischen Format, das sich um eine Konflikt­beendigung bemüht, sind europäische Staaten unterrepräsentiert – oder gar nicht beteiligt. Und das, obwohl die Flüchtlingsströme außer in den unmittelbaren Nachbarstaaten Syriens vor allem von Europa bewältigt werden müssen. Die EU, und mit ihr die Mitgliedstaaten, kann es sich nicht leisten, mit dem Gewicht einer diplomatischen Kleinmacht aufzutreten.

 

In anderen Bereichen betreiben EU-Mitglieder zudem eine Außen- und Sicherheitspolitik, die Europas globale Position eher schwächt als stärkt. Dass manche beispielsweise eine bilaterale China-Politik statt einer EU-China-Politik aus einem Guss bevorzugen, mag zwar dem einen oder anderen kurz- und mittelfristig vorteilhaft erscheinen, ist aber langfristig kontraproduktiv. Denn nichts wird Peking – genauso wie Moskau – lieber tun, als die EU-Partner weiterhin geschickt gegeneinander auszuspielen.

 

Übrigens sind die Möglichkeiten, die der Vertrag von Lissabon bietet, nicht einmal besonders radikal. Warum nicht noch einen Schritt weitergehen und generell mit qualifizierter Mehrheit über außenpolitische Fragen entscheiden? Wie oft wäre Deutschland in wichtigen Fragen wohl überstimmt worden? Deutsche Außenpolitik hätte nichts zu befürchten und würde mit einer Initiative in Richtung Mehrheitsentscheidungen ein bemerkenswertes Signal setzen, dass es ihr um europäische Handlungsfähigkeit geht.

 

Mit qualifizierter Mehrheit über außenpolitische Fragen entscheiden

 

Die EU hat außerdem den Vorteil, dass sie über einen großen, wenn auch leider nicht besonders gut gefüllten Instrumentenkasten verfügt. Sie kann nicht nur Militär, sondern eben auch allerlei Experten im Bereich der Verfassungsreform, der Polizeiarbeit und in vielen anderen Feldern entsenden. Insbesondere für die Krisenprävention und Krisennachsorge in unserer Nachbarschaft wird diese Aufgabe in Zukunft nur noch wichtiger – und Europa ist dafür nicht gut aufgestellt. Die Beiträge, die Europa zur Stabilisierung in Libyen nach dem Bürgerkrieg 2011 geleistet hat, waren absurd klein.

 

Warum führen wir nicht eine Art Drei-Prozent-­Kriterium für mehr internationales Engagement ein? Mindestens drei Prozent des Bruttoinlands­produkts also für Krisenprävention, Entwicklungszusammenarbeit, Diplomatie und Verteidigung. Wir haben das Zwei-Prozent-Ziel für die Verteidigungsausgaben, das 0,7-Prozent-Ziel für Entwicklungszusammenarbeit und weitere kleinere Budgetposten. Es täte der öffentlichen Debatte über Außenpolitik nur gut, wenn wir ganzheitlich über die nötigen Ausgaben nachdenken und diskutieren würden (vgl. den Beitrag von Tobias Bunde auf Seite 238).

 

Zweitens sollte die europäische Verteidigungsintegration weiterentwickelt und signifikant gestärkt werden. "Mir scheint, dass wir schon zu viel Zeit auf die nationale Nabelschau verwendet haben, statt unseren Fokus auf die gemeinsame europäische Perspektive zu richten", sagte Verteidigungsministerin von der Leyen auf der Münchner Sicherheitskonferenz 2014. Trotz einiger Schritte in die richtige Richtung verharrt die EU in der Verteidigungspolitik aber in Kleinstaaterei und gibt viel Geld sehr ineffektiv und ineffizient aus, weil das Prinzip der Integration hier bisher kaum Anwendung findet.

 

Eine planerische Koordination der EU-Verteidigungsbudgets

 

Eine Auswertung ausgewählter zentraler Waffensysteme hat ergeben, dass in Europas Streitkräften im Vergleich zum US-Militär etwa sechs Mal so viele verschiedene Systeme zum Einsatz kommen. Die EU-Staaten leisten sich zwar zusammengenommen rund 1,5 Millionen Soldaten, was im Wesent­lichen der Zahl der US-Soldaten entspricht – aber die gemeinsame Schlagkraft macht leider nur einen Bruchteil aus. Eine neue Studie von McKinsey & Company hat errechnet, dass eine gemeinsame Beschaffung in Europa mehr als zehn Milliarden Euro im Jahr sparen könnte. Und da ist der Nutzen, der durch die resultierende Kompatibilität der Systeme im Einsatz geschaffen würde, noch nicht einkalkuliert.

 

Mit anderen Worten: Die EU gibt ihre Verteidigungs-Euros hochgradig ineffizient aus, weil nicht hinreichend koordiniert und integriert wird. Deshalb ist es sehr zu begrüßen, dass die Außenminister Deutschlands und Frankreichs in einem gemeinsamen Papier die Idee eines europäischen Verteidigungssemesters aufgegriffen haben – also eine planerische Koordination der EU-Verteidigungsbudgets. Die EU-Finanzminister tun dies schon lange. Jetzt kommt es darauf an, diese Idee in Brüssel auch umzusetzen.

 

Es ist auch ein guter Schritt, dass die Niederländer bereit gewesen sind, eine Brigade unter Bundeswehrkommando zu stellen. Und andere Projekte wie zum Beispiel das Europäische Lufttransportkommando gelten zu Recht als erfolgreiche Beispiele vertiefter Zusammenarbeit. Kleinere bilaterale und multilaterale Projekte sind auf den Weg gebracht. Aber was sind die nächsten Wegmarken? Bei zentralen Schritten der militärischen Verflechtung wird es ohne eine klassische top down-Entscheidung auf der Ebene der Staats- und Regierungschefs der EU nicht gehen.

 

Der Handlungsdruck ist in jedem Fall enorm: Allmähliche Erhöhungen in den nationalen Verteidigungsetats werden die massiven Fähigkeitslücken nicht füllen können. Unsere östlichen Nato-Partner haben verständliche Sorgen um ihre territoriale Integrität. Und die USA werden die Rolle der europäischen Schutzmacht möglicherweise nicht mehr so ausfüllen wie zuvor. Das ergibt eine dramatische neue strategische Lage.

 

EU-Verteidigungsunion als langfristige Aufgabe

 

Um nicht falsch verstanden zu werden: Die Einrichtung einer EU-Verteidigungsunion ist eine langfristige Aufgabe. Wir werden weiterhin die Nato und die Unterstützung durch die USA benötigen. Das macht das Ziel einer solchen Union aber nicht weniger wichtig.

 

Drittens gibt es weitere wichtige Maßnahmen, die eine deutsche Außen- und Sicherheitspolitik auch im EU-Rahmen vorantreiben kann. Zum einen muss es darum gehen, dass wir uns gegenüber den USA unter einem Präsidenten Trump um klare europäische Positionen bemühen. Wir müssen in Fragen, die für uns entscheidend sind – vom Iran- bis zum Pariser Klimaabkommen –, dringend und unablässig Lobbyarbeit für Europas Standpunkte leisten. Und wir müssen darauf hinwirken, dass keine EU-Staaten "Deals" mit der US-Regierung zulasten anderer Mitgliedstaaten abschließen. Denn es besteht das Risiko, dass die USA eine Außenpolitik verfolgen werden, die sich auf bilaterale Trans­aktionen mit Einzelstaaten der EU konzentriert.

 

Zum anderen gibt es im Bereich der inneren Sicherheit dringenden Handlungsbedarf. Wir haben den Schengen-Raum – aber eine unzureichende grenz­übergreifende Zusammenarbeit im Bereich der Polizei und der Geheimdienste. An dieser Frage – können wir trotz offener Grenzen Terrorismus effektiv bekämpfen? – wird sich aber entscheiden, ob die europäischen Bürger der EU das Versprechen abnehmen, dass sie für Sicherheit sorgt und die Kontrolle behält. Deshalb reicht es auch nicht, polizeiliche Zusammenarbeit in der EU in homöopathischen Dosierungen zu verstärken. Wo bleibt ein europäisches FBI, aufbauend auf Europol?

 

Es sind also mehrere zentrale Aufgaben offensichtlich, bei denen deutsches Handeln die EU-Außen- und Sicherheitspolitik weiter stärken könnte und sollte. Deutschland sei zu klein für die Welt und zu groß für Europa, hat Henry Kissinger einmal gesagt. Der Ausweg: Nur mit Europa sind wir groß genug für die Welt und gleichzeitig nicht mehr zu groß für Europa.

 

Wolfgang Ischinger ist Vorsitzender der Münchner Sicherheitskonferenz und lehrt an der Hertie School of Governance in Berlin. Dieser Beitrag erschien im Sammelband "Deutschlands neue Verantwortung", herausgegeben von Wolfgang Ischinger und Dirk Messner, erschienen im Econ Verlag.

27. März 2017, von Wolfgang Ischinger

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